Det svenska spelet om nedrustningen ur historiskt perspektiv. Sverige – Nato

Svensk nedrustningspolitik följde två spår som inte alltid var parallella. Den skulle verka för en tryggare värld i största allmänhet, men också stärka vår egen säkerhet. Exempelvis handlade det om att få andra, inte oss själva, att nedrusta. Jan Prawitz vet mer än de flesta om detta spel. I den här artikeln avslöjar han bland annat att så sent som 1965 var det viktigare för Sverige att behålla handlingsfriheten att skaffa kärnvapen än att verka för ett spridningsförbud.

Av Jan Prawitz

Sverige blev aktiv medlem av de internationella nedrustningsförhandlingarna 1962, men redan dessförinnan höjde Sverige rösten till förmån för fred och nedrustning, i första hand vid Förenta nationernas årliga generalförsamlingar. Denna aktivitet har ända från början tagit sig två parallella men inte alltid förenliga uttryck: ett allmänt och ideologiskt färgat förespråkande av nedrustning i allmänhet och ett tillgodoseende av den egna säkerhetspolitikens krav. Ordet säkerhetspolitik kom in i det svenska språket först i början av 1960-talet, som en översättning av det tyska sicherheitspolitik.

Sveriges övergripande politiska linje under hela det kalla kriget var, sedan förhandlingarna om ett nordiskt försvarsförbund strandat 1948, en neutralitetspolitik. Men redan tidigt rådde delade meningar om vad neutraliteten egentligen krävde. Utrikesministern och tidigare folkrättsprofessorn Östen Undén hade formulerat den moderna neutraliteten, och minimum var att man levde upp till bestämmelserna i 1907 års Haagkonventioner om neutrala staters rättigheter och skyldigheter i krig. Därutöver ansågs det krävas en stabilitet och förutsägbarhet i utrikespolitiken för att viljan att vara neutral vid en framtida kris skulle bli trovärdig, främst bland de stormakter man i händelse av ett krig skulle vara neutral emellan. För detta krävdes även att Sverige höll sig med ett rimligt starkt försvar.

En annan och kanske mer allmänt omfattad definition var att neutral var mer eller mindre detsamma som opartisk, vilket stundom kastat skuggor över den förda politiken, då denna varit mer pragmatisk. Detta trots att statsmakterna framhöll att svensk neutralitet inte var någon åsiktsneutralitet. Sverige var en västeuropeisk demokrati och uttryckte ingen sympati för statsskicket hos Warszawapaktens länder.

Inrikespolitiskt var förhoppningarna inför nedrustningsförhandlingarna också delade. Några såg dessa som ett sätt att legitimera en nedrustning eller i varje fall en begränsning av de svenska försvarskostnaderna. Denna ideologiskt betingade syn på nedrustningsfrågan kom nu och då i konflikt med det säkerhetspolitiska intresset. Inom försvaret hyste man därför länge en misstänksamhet mot vad regeringen kunde komma att binda Sverige med.

När jag skulle börja ett uppdrag som sakkunnig för nedrustningsförhandlingarna hos försvarsministern 1970 och första dagen gick runt och hälsade på de nya kollegerna, i flera fall gamla bekanta, frågades det vad jag skulle syssla med. Vid svaret ”nedrustningsförhandlingarna” mörknade mångas anleten, men vid svaret att det var ”fienden som skulle nedrusta, helst så att han blev slagen redan i fred”, lyste man upp. ”Sådana som du skulle vi behöva fler av.”

Rejält försvar mot vansinnet
Inte blev det bättre av att riksdagen i början av 1970-talet bestämde att säkerhetspolitiken skulle innefatta även nedrustningspolitiken och u-landsbiståndet, vid sidan av utrikes- och försvarspolitik. De som förespråkat denna definition hoppades att det skulle bli legitimt att avväga försvarets behov mot åtaganden till följd av nedrustningsavtal (och u-landsbistånd). Men på den punkten satte regeringarna stopp. Eller som Gunnar Sträng sa vid ett möte med Försvarshögskolans Förening i början av 1970-talet: ”Vi i regeringen har bestämt oss för att Sverige skall ha ett rejält försvar, åtminstone så länge det nuvarande vansinnet nere i Europa fortsätter”.

Så småningom gick misstroendet över. Det skulle visa sig längre fram under 1970-talet att säkerhetsintressena i stället skulle prägla Sveriges nedrustningspolitik.

En alldeles speciell fråga var den om Sverige skulle anskaffa egna kärnvapen eller inte. Regeringens linje under första hälften av 1960-talet var att Sverige skulle bibehålla en handlingsfrihet för att senare kunna skaffa egna kärnvapen, då de industriella möjligheterna förelåg.

Nedrustningskonferensen
1960 kom Nato och Warszawapakten, överens om att inleda förhandlingar om nedrustning, för att få slut på de uppenbara riskerna att det pågående kalla kriget skulle övergå i ett varmt. Redan efter ett år strandade förhandlingarna. Men vid FN:s generalförsamling på hösten 1961 beslöts det att nedrustningskonferensen skulle samlas på nytt, nu utökad med åtta alliansfria stater för att lätta upp stämningen. Sverige blev en av de åtta. I den församlingen var Sverige ett litet land med ett aktningsvärt försvar, med jämförelsevis betydande militärteknisk kompetens och ett anseende för neutralitet, objektivitet och opartiskhet. Paradoxalt nog gav de svenska förberedelserna för att skaffa kärnvapen särskild prestige. Utan FOA:s atomprogram hade Sverige aldrig fått den ställning vi hade på konferensen.

Det gjorde det lätt för Sverige att inom den alliansfria gruppen få gehör för sina förslag. Ibland vände man sig till Sverige och bad oss ta initiativ till olika åtgärder. När förslagen sedan gick vidare till FN:s generalförsamling bifölls de i regel, eftersom de alliansfria i detta forum alltid hade en bekväm majoritet. Däremot var det sällan som dessa initiativ ledde till konkret nedrustning. Ibland hände det att stormaktsblocken nådde en överenskommelse, som man av politiska skäl inte ville skylta med. Då bad man de neutrala att lägga fram överenskommelsen som ett kompromissförslag, varefter de stora med rynkade pannor motvilligt gav efter i fredens intresse och för att demonstrera kompromissvilja. Om Sverige å andra sidan la fram förslag utifrån sitt eget intresse som inkräktade på stormakternas, oavsett hur lite, så möttes de i regel av kompakt tystnad.

Sanningen kröp fram till slut
Under 1960-talet kom i stället huvudintresset att koncentreras på två frågor: stopp för kärnvapenproven och förhindrande av kärnvapnens spridning till nya länder. Detta satte Sverige på prov. Dels skulle man allmänt främja dessa mål, dels gällde det att inte i onödan inkräkta på den svenska försvarsförmågan. Det senare underlättades av att andra stater egentligen inte var intresserade av att Sverige skulle nedrusta.

Sveriges ställdes inför en svår balansgång när kärnvapenmakterna Sovjetunionen, Storbritannien och USA i augusti 1962 kom överens om att stoppa alla kärnvapenprov i atmosfären, yttre rymden och under vatten. Överraskande inbjöds världens alla stater att också skriva på. Skulle Sverige skriva på? Det var frågan, trots handlingsfriheten att skaffa egna kärnvapen och ett möjligt framtida behov av egna prov. Efter bara några dagar beslöt regeringen att skriva på. Förespråkarna av svenska kärnvapen tröstade sig med att underjordiska prov fortfarande var tillåtna. Tänkbara sådana provplatser rekognoserades också i våra norra vildmarker.

Men Sverige var fortsatt aktivt i Genève genom att försöka lösa de kontrollproblem, vilka, som vi trodde, hade förhindrat ett förbud även mot de underjordiska proven och därmed alla kärnvapenprov. FOA satte upp ett avancerat seismiskt observatorium i Värmland för att bidra till kontrollproblemets lösning. En organisation för en öppen kontroll, där alla stater skulle kunna medverka och ha insyn, föreslogs.

Sverige agerade ibland kraftfullt i den frågan. Efter ett av Alva Myrdals anföranden i Genève ringde hennes man, professor Gunnar Myrdal, till sin vän och kollega från familjens forskarår i Amerika på 1930-talet, Hubert Humphrey, nu USA:s vicepresident, och sa att talet hade skickats till honom. ”Och det är lika bra att Du läser det, för om en vecka ringer jag igen och tenterar Dig på innehållet.” Men det hjälpte inte. När den amerikanske senatorn Ted Kennedy senare (1972) föreslog kongressen att ”nu när Sverige har löst kontrollproblemet” kunde man väl förbjuda även de underjordiska proven. Då kröp sanningen fram. Kärnvapenproven var bra för Amerika och måste därför fortsätta. Överenskommelse om ett fullständigt provstopp kom först efter det kalla kriget, 1996. Och nu håller man som bäst på att bygga upp ett kontrollsystem efter den modell som förslogs av Sverige på 1960-talet – men det fick Alva Myrdal aldrig uppleva.

Sverige låg lågt om spridning
Dessförinnan hade frågan om att hindra spridning av kärnvapen till stater, som ännu inte skaffat sådana, kommit upp till ytan i konferensen. Men där låg Sverige till en början lågt. Så sent som 1965 hade den svenska delegationen instruktion att inte driva ickespridningsfrågan för att inte störa handlingsfriheten.

Men året därpå kom en omsvängning. Handlingsfriheten gavs upp. I ett anförande i Krigsvetenskapsakademien i mars 1966 framhöll dåvarande statssekreteraren i Försvarsdepartementet och ordföranden i 1965 års försvarskommitté, Karl Frithiofson, att det ”för närvarande” inte skulle ligga i Sveriges intresse att anskaffa egna kärnvapen. En analys av Natos nya flexible response-doktrin hade lett till slutsatsen att vi skulle satsa på ett tillräckligt konventionellt försvar för att klara ett konventionellt angrepp, som skulle bli den troliga formen för ett angrepp. Tänkbara försvarsanslag i fredstid skulle inte räcka till en kärnvapenstyrka dessutom. Utan planer på egna kärnvapen kunde Sverige nu helhjärtat söka hindra andra från att skaffa sådana.

Sverige klämde dock den sista droppen inflytande ur handlingsfriheten genom att vänta med ratificeringen av 1968 års icke-spridningsavtal till efter att Västtyskland deklarerat att man skulle ansluta sig; något den socialdemokratiska regeringen gjort upp med partibrodern Willy Brandt i Bonn. Underförstått att Sverige och Västtyskland hade ett ömsesidigt intresse av att vara kärnvapenfria.

Minikärnvapen
Det dröjde dock bara till 1973 innan idén om minikärnvapen dök upp i USA. Dessa skulle ersätta eldkraften hos hundra tusen man amerikansk trupp i Europa, som man tänkte ta hem, och skulle tilldelas kvarvarande arméförband. Konsekvensen hade blivit att både flexible response-doktrinen och Sveriges kärnvapenfria analys hade flummats till. Alva Myrdal protesterade kraftfullt i Genève. Det visade sig att många stater i Europa tänkte som vi, och ett år senare förklarade kärnvapenmakterna, att kärnvapen var kärnvapen oavsett sprängstyrka. När neutronbomben, konstruerad för att döda människor men skona byggnader, blev aktuell i slutet av 1970-talet, protesterade statsminister Thorbjörn Fälldin kraftfullt i FN:s generalförsamling. Inte heller den uppfinningen kom att realiseras.

Däremot kom Sverige ingen vart med att få insyn i kärnvapenmakternas åtagande att inte överlåta kontroll över kärnvapen till andra stater, i praktiken amerikanska kärnvapen till allierade i Europa i händelse av kris. Vid ratificeringen av icke-spridningsavtalet i den amerikanska kongressen hade man förklarat, att om det blev krig skulle krigsplaneringen gå före avtalet. Avtalet skulle träda ur kraft när det bäst behövdes.

Sveriges chans kom 1985 vid avtalsparternas tredje översynskonferens. I slut-deklarationen, det avsnitt där avtalets betydelse för att hindra spridning av kärnvapen uttrycktes, fick Sverige in tre ord: ”under alla omständigheter”, det vill säga även i krig. Uttrycket godkändes enhälligt, troligen utan att man insåg konsekvenserna. Sverige var ju en snäll och konstruktiv stat, så varför inte?

Framträdande roll på konferensen
Den Europeiska säkerhetskonferensen (ESK), som började 1973 i Helsingfors och nu har fått en fast plats i Wien, kom att handla om konkreta militära förhållanden på ett detaljerat sätt. Svenska ställningstaganden måste förberedas professionellt. Försvarets experter kom att spela en framträdande roll och våra säkerhetsintressen kunde tillgodoses på ett tillfredsställande sätt. Åtgärderna avsåg främst så kallade förtroendeskapande åtgärder, information, inspektion, restriktioner för hur stora militärmanövrer fick vara och så vidare.Vid formuleringen av de tio säkerhetsprinciper, som skulle styra säkerheten i Europa, fick Sverige en central roll. Hans Blix var en av de två jurister, som höll i pennan. Som neutral stat slapp Sverige ifrån krav på verklig rustningskontroll, som Natos och Warszawapaktens medlemmar förhandlade om. Efter det kalla kriget har de flesta europeiska stater minskat sina rustningar långt under vad som överenskommits, därför att det kalla krigets stora styrkor inte längre behövs.

Framgång och bakslag om havet
På det marina området fick Sverige en framgång, men drabbades också av ett bakslag. I havsrättsförhandlingen lyckades den svenske militäre experten, Cay Holmberg, få Öresund och Ålandshav erkända som historiska sund, så att vår kontroll över genomfarten kunde bibehållas, trots den allmänna liberalisering som överenskoms. Annars hade det till exempel varit fritt fram för ubåtar genom dessa passager i uläge. Sverige kunde även flytta ut vår jurisdiktion och kontroll runt våra kuster genom att öka den territorialhavsbredd om fyra nautiska mil, som vi haft sedan 1700-talet, till tolv. Sverige, som har långa kuster, blev därigenom 10 procent större, den första utvidgningen av riket sedan 1658.

Sämre gick det när Sverige på nedrustningskonferensen tog upp frågan om nedrustning av marina styrkor. Motståndet kom i första hand från främsta sjömakten USA. Speciellt irriterande var frågan om örlogsbesök och kärnvapen i svenska hamnar. Liksom många andra stater, som Danmark, Norge och Nya Zeeland, krävde vi att inga kärnvapen fick medföras. Men besökarna varken bekräftade eller förnekade om det fanns kärnvapen ombord och skapade därigenom olust i värdländerna. Samtidigt anses flottbesök vara en förtroendeskapande åtgärd i ESK:s anda. Men Storbritanniens och USA:s attityd var stenhård.

Statsminister Ingvar Carlsson protesterade kraftfullt i FN:s generalförsamling mot att kärnvapen fraktades omkring på haven, ibland nära andra staters kuster, vilket han ansåg vara ”förtroendeblockerande”. Till sist stod det klart att problemet fanns i amerikansk inrikespolitik. Den amerikanska marinen hemlighöll var de marina kärnvapnen fanns, inte för att dölja det för ryssarna, utan för värdländerna. Om man hade deklarerat sanningen kunde en utrikespolitisk fråga ha uppstått, som hade legitimerat för amerikanska utrikesdepartementet eller kongressen att blanda sig i marinens operationer, vilket skulle förhindras. Problemet upphörde 1991, då George Bush Sr och Michail Gorbatjov beslöt ta iland alla marina kärnvapen utom de strategiska ubåtsmissilerna.

Kärnvapenfri zon
Tanken att deklarera Norden som en kärnvapenfri zon väcktes redan 1963 av Finlands dåvarande president Urho Kekkonen. Idén föll inte i god jord i de övriga nordiska länderna. Sverige hade en handlingsfrihetspolitik. Danmark och Norge var som Natoländer bundna av den gemensamma försvarsplaneringen.

Men tanken underhölls av Finland och 1975 föreslog dåvarande statssekreteraren i försvarsdepartementet, Anders Thunborg, att om det skulle vara någon idé med en zon, så måste alla relevanta kärnvapen i zonens närhet dras bort, vilket inledningsvis ledde till stark kritik från Sovjetunionen. 1980 exploderade plötsligt intresset för zonen igen i hela Norden, fast på gräsrotsnivå. Regeringarna var så lagom intresserade, men föll undan för trycket. Konceptet vidgades, så att Norden kom att omfatta även Färöarna, Island och Grönland.

En nordisk ämbetsmannakommitté tillsattes 1987 för att undersöka saken, men när den efter många års arbete lade fram sin rapport 1991, var det kalla kriget slut och de kärnvapen det gällde på väg tillbaka till förråden. Och någon zon blev det aldrig.

Och nu då?
Under det kalla kriget var Sverige känt som en mycket synlig drivande kraft i nedrustningsfrågor. Men under senare delen av 1990-talet har många, såväl nedrustningsdiplomater som fredsrörelseaktivister, kritiserat den svenska regeringen för att vara passiv i nedrustningsfrågor och stundom anklagat den för att grusa vad nedrustningsministern och fredspristagaren Alva Myrdal en gång byggt upp. Regeringen har funnit denna kritik tillräckligt störande för att försöka trappa upp sina ansträngningar. Men den gamla goda tidens prominens och synlighet har inte återvänt.

Det är riktigt att Sveriges uppträdande vid nedrustningsförhandlingarna är mindre synligt i dag än tidigare, och svårare för utomstående att observera. Men det är fel att påstå att Sverige blivit passivt. I själva verket är Sverige idag lika aktivt som någonsin. Minskningen i synlighet beror på två generella omständigheter.

Efter det kalla krigets slut är nedrustning inte längre en central fråga i världspolitiken. Ett uttalande vid nedrustningskonferensen blir inte längre automatiskt förstasidesnytt. Samtidigt genomförs konkret nedrustning i en aldrig tidigare skådad omfattning, speciellt gäller det massförstörelsevapen, vilket främst beror på samarbete mellan Ryssland och USA.

Till och med 1990 arbetade Sverige vid nedrustningsförhandlingarna tillsammans med den alliansfria ländergruppen, i huvudsak u-länder. Allt vi gjorde syntes. Som medlem av den Europeiska unionen sedan 1995 tillhör Sverige numera den gruppen. idag förväntas Sverige först presentera tilltänkta utspel och initiativ vid möten inom EU, där det diskuteras i slutna rum.

Om förslagen överlever den proceduren, kommer de sedan att presenteras i FN som gemensamma EU-förslag av en representant för EU:s ordförandeland utan referens till nationellt ursprung. Samtidigt får ett svenskt förslag som gemensamt EU-förslag större politisk tyngd och större möjlighet att leda till reell nedrustning.

Politiska symbolpersoner
Dessutom var den svenska synligheten länge förknippad med en särskild, politiskt utnämnd symbolperson. Som sådana verkade Alva Myrdal 1962-1973, Inga Thorsson 1974-1982 och Maj Britt Theorin 1983-1991. Dessa framstående kvinnor var ordförande i den särskilda nedrustningsdelegationen med uppgift att vara regeringens rådgivare i nedrustningsfrågor och att leda förhandlingsinsatserna.

Regeringen Carl Bildt, som tillträdde 1991, utnämnde ingen sådan symbolperson. Nedrustningsdelegationens mandat ändrades. I stället för att vara rådgivare till regeringen blev den ett forum för att informera riksdagen om regeringens tilltänkta politik. Sedan socialdemokraterna återtog regeringsmakten 1994 har delegationen inte sammanträtt alls.

idag utarbetas riktlinjerna för nedrustningspolitiken i en dialog mellan utrikesministern och riksdagens utrikesutskott på samma sätt som de flesta ärenden. Det kan naturligtvis vara lika effektivt men är självfallet mindre synligt.

Jan Prawitz var FOA-forskare och i många år knuten som expert till nedrustningsdelegationen. idag är han verksam vid Utrikespolitiska institutet och FOI.